Ana Sayfa / Yazılar / DEMOKRATİK BİR ANAYASADA OLAĞANÜSTÜ YÖNETİM USULLERİ | Prof. Dr. Selin Esen

 

Demokratik Bir Anayasada Olağanüstü Yönetim Usulleri

 Prof. Dr. Selin Esen 


                Olağanüstü yönetim usulü, olağan hukuk kuralları ve uygulamalarıyla başa çıkmasına olanak bulunmayan afet, ayaklanma ve savaş gibi ulusun, devletin ya da anayasal düzenin varlığını tehdit eden ya da tehlikeye düşüren olağan dışı bir durumla karşılaşılması halinde bu durumu ortadan kaldırmak için başvurulan istisnai bir yönetim biçimi olarak tanımlanabilir. Olağanüstü yönetim usulleri hukuk düzeni tarafından alarm hali, kriz hali, olağanüstü hal, sıkıyönetim, savunma hali, savaş hali gibi çeşitli adlar altında düzenlenebilir. Bir hukuk düzeninde olağanüstü yönetim usullerinin düzenleniş biçimi bize rejim hakkında bir fikir verir. O nedenle bunların anayasalarda nasıl düzenlendiği rejimin ne ölçüde demokratik olduğuna ilişkin önemli bir veri olabilir.

                Demokratik bir rejimde olağanüstü yönetim usulleri temel bazı özelliklere sahiptir. Birincisi, bu yönetimler devletin ya da anayasal düzenin  karşı karşıya olduğu ciddi bir tehlikeyi ve tehditi ortadan kaldırmayı amaçladığı için geçici nitelik taşır. Olağanüstü yönetimler bu bağlamda muhafazakardır. Çünkü amaç, tehdit ya da tehlike öncesi döneme dönmek; bir başka ifadeyle eski dönemi yeniden kurmaktır. Olağanüstü yönetimlerin muhafazakar, yani geçici karakteri yürütme organının bu dönemde anayasal ve hukuk düzeninde köklü ve kalıcı değişikler yapmasını engeller. Olağanüstü yönetim usullerinin geçiciliği, bu dönemde alınan önlemlerin olağan döneme geçildiğinde uygulanamaması anlamına gelir.

                İkincisi, olağanüstü yönetimler, tehdit ya da tehlikeyi ortadan kaldırmak için yürütme organına olağan dönemlerden daha geniş yetkiler tanır ve hak ve özgürlükleri olağan dönemlere göre daha geniş ölçüde sınırlayabilir. Ancak bu özellik, olağanüstü yönetimleri keyfi rejimler haline getirmez. Aksine, demokratik düzenlerde olağanüstü yönetimler anayasa ve yasalarla tanımlanmış ve sınırları çizilmiş hukuki yönetimlerdir. Olağanüstü yönetim usullerinin hukuki olmasının bir gereği, bunların ilan edilmesi zorunluğudur.

                Üçüncüsü, olağanüstü yönetim usulü yürürlükteyken alınacak önlemler olağanüstü yönetim usulünün ilan edilmesine neden olan durumu ortadan kaldırmayı amaçlamalı ve bu amaca hizmet edecek nitelikte olmalıdır. Bu gereklilik, olağanüstü yönetim usulleri altında alınan önlemlerin olağanüstü yönetim usulünün ilanına neden olan konuyla ve olağanüstü yönetim usulünün ilan edildiği yerle sınırlı olması anlamına gelir. İşte bu nedenle, olağanüstü yönetim usulünün ilan edilmesine neden olan olayla ilgisi olmayan düzenlemeler yapılamaz. Olağanüstü yönetim usullerinde yapılan düzenlemeler, ülkenin bu yönetim altında olmayan bölgelerinde uygulanamaz.

                Olağanüstü yönetim usulleri kuşkusuz hukuk devleti ilkesini örseler. Bu dönemlerde hukuk   devleti ilkesinin gerekleriyle bağdaşmayan “kara delik”ler oluşabilir. Bazen de hukuk devleti ilkesinin gerekleri kağıt üzerinde bulunmakla birlikte, yargı denetimi kaldırılarak ya da ölçüsüz biçimde sınırlanarak hukuk düzeninde “gri alan”lar açılabilir. Dyzanhaus’un örneğini verecek olursak, olağanüstü bir yönetim usulünde tutukluluğa itiraz hakkının tanınmaması hukuk devleti ilkesinde kara delik; bu hak tanınmakla birlikte etkili olarak kullanımının engellenmesi gri alan yaratır.

                İşte olağanüstü yönetim usulleri bakımından en can alıcı sorun yürütme organının yetkilerini kötüye kullanmasının nasıl önlenebileceğidir. Bunun yanıtı, olağan dönemlerde olduğu gibi, yürütme organını çeşitli organ ve araçlarla denetlemektir. Bu denetim araçlarından biri, parlamentodur. Parlamento, yürütme organı tarafından ilan edilen olağanüstü yönetim usulünü onaylamak ya da kaldırmak ve olağanüstü yönetimin devam edip etmemesine karar vermek yoluyla yürütme organı üzerinde siyasal bir denetim uygular. Parlamentonun yürütme organı üzerinde yaptığı siyasal denetim, niteliği gereği genellikle etkili bir denetim değildir. Bu denetimi olabildiğince etkili kılmak için olağanüstü yönetim usulünün devamının ve süresinin uzatılmasının parlamentonun çok kısa bir süre içinde vereceği onaya bağlanması; sürenin uzatılmasında 3/5, 2/3 gibi her seferinde daha büyük bir parlamento çoğunluğunun aranması (kademeli onay sistemi) gibi yöntemler düşünülebilir. Kademeli onay sisteminin, parlamentodaki azınlığın elinde tutacağı veto gücü nedeniyle çoğunluğun yönetim hakkı ilkesini zedelediği ileri sürülebilir. Ancak burada, olağanüstü bir dönemin olduğu, bu dönemde yürütme organının yetkilerinin genişlediği ve temel hak ve özgürlüklerin de olağan dönemlerden daha geniş sınırlamalara konu olduğu akılda tutulmalıdır. Bu yöntem, yürütme organının makul olmayan ya da kamuoyunda çok tartışma yaratan işlemleri için kurumsal bir denetim işlevi görebilir. Yasama organının tartışmalı siyasal, toplumsal ya da anayasal değişiklikleri olağanüstü yönetim usulünün varlığından aldığı güçle gerçekleştirme tehlikesini azaltabilir. Kademeli onay, hem olağanüstü yönetim usulünün “geçicilik” unsurunun korunmasına, hem de muhalefet ve iktidar partileri arasında işbirliğini zorunlu kılması nedeniyle yürütme organının aşırılıklardan kaçınmasına ve sürecin daha ılımlı geçmesine hizmet eder. Olağanüstü yönetim usullerinin yürürlükte olduğu dönemde yürütme organının yetkilerini kötüye kullanmasını önlemeye yönelik bir başka araç ise bu dönemde alınan önlemlerin (yasa, yasa gücünde ve diğer işlemler) bağımsız mahkemeler tarafından denetlenmesi, yani hukuk devleti ilkesinde gri alanların yaratılmamasıdır. Yürütme organının bağımsız yargınınn denetimine bağlı tutulması, onun hukuk devleti sınırları içinde kalmasını sağlayacak en etkili yoldur.

                Türkiye’de olağanüstü yönetim usulleri 1924 (sıkıyönetim), 1961 (olağanüstü hal ve sıkıyönetim) ve 1982 (olağanüstü hal ve sıkıyönetim) Anayasalarında düzenlenmiş. 1982 Anayasası, Cumhuriyet Anayasaları içinde olağanüstü yönetim usullerini en ayrıntılı biçimde düzenleyen Anayasa. Öte yandan, yürütme organına olağanüstü hal ve sıkıyönetim kararnamesi çıkarma yetkisi tanımak (md. 120 ve 121), bunları yargı denetiminden bağışık tutmak (md. 148) ve olağanüstü yönetim usullerinin yürürlükte olduğu dönemlerde temel hak ve özgürlüklerin kullanımının kısmen ya da tamamen durdurulmasını açıkça olanaklı kılmak (md. 15) örneklerinde olduğu gibi, hukuk devleti ilkesinde önceki Anayasalarda bulunmayan  kara delikler açması ve gri alanlar yaratması bakımından da en çok eleştiriye açık olanı da 1982 Anayasasıdır. 2017 Anayasa değişikliklerinin bu kara delikleri ve gri alanları aynen koruduğunu da not edelim.

                1982 Anayasası defalarca değiştirilmesine karşın demokratik ve özgürlükçü bir anlayışa dayalı yeni bir anayasanın yapılması talepleri Türkiye’de hala güncelliğini koruyor. Öyleyse böyle bir anayasa olağanüstü yönetim usulleri nasıl düzenlenmeli? Tabii ki yeni anayasa, olağanüstü yönetim usullerine ayrıntılı biçimde yer vermeli ve yürütme organının bu dönemlerde yetkilerini kötüye kullanmasını engelleyecek elverişli denetim araçları sağlamalı. Bu denetim, TBMM aracılığıyla siyasal ve bağımsız mahkemeler yoluyla yargısal denetim biçiminde olmalı. TBMM’nin, olağanüstü yönetim usulü ilanını en çok bir ay gibi çok kısa bir sürede görüşüp karara bağlaması; aksi tadirde olağanüstü yönetim usulünün kendiliğinden yürürlükten kalkması; olağanüstü yönetim usulünün süre uzatımının onaylanmasının asansör sistemine bağlanması etkili bir siyasal denetim açısından önerilebilecek düzenlemeler. Öte yandan bu dönemde çıkarılacak bütün düzenlemelerin bağımsız yargının denetimine bağlı tutulmasının da büyük bir gereklilik olduğunu belirtelim. 1982 Anayasasının getirdiği düzenlemelerde en çok eleştiriye açık olan konulardan biri OHAL ve sıkıyönetim KHK’leri ve bunların yargı denetimi dışında tutulması. 1982 Anayasasının bu kararnameleri yargı denetimi dışında tutması olağanüstü yönetimleri Türkiye’de keyfi hale getiren en önemli hukuki dayanak. Anayasa Mahkemesi 1991 ve 2003’te verdiği kararlarda Anayasanın yarattığı “gri alan”ı bir ölçüde daraltmıştı. Ancak Anayasa Mahkemesinin 2006 yılında bu içtihadından dönmesi yürütme organının olağanüstü yönetim usullerini hukuk devleti sınırlarının dışına çıkarak kullanmasının yolunu açtı.

                Bu soruna ilişkin iki yol önerilebilir. Birincisi, bu kararnamelerin yeni anayasada yasa gücünde olmaktan çıkarılmasıdır. Anayasa, olağanüstü yönetim usulleri yürürlükteyken uygulanacak bir çerçeve bir kanun çerçevesinde yürütme organının gerekli önlemleri almasını öngörebilir. Bir başka ifadeyle, yürütme organı bu çerçeve kanunun çizdiği sınırlar içinde olağanüstü dönemlerde kanun gücünde olmayan düzenlemeler yapabilir. Kuşkusuz yürütme organının olağanüstü yönetim usulünün yürürlükte olduğu dönemde yapacağı bütün düzenlemeler yargı denetimine bağlı olacaktır. İkincisi, bu kararnameler şu anda olduğu gibi yasa gücünde olmaya devam edebilir. Ancak bu kararnameler hem Anayasa Mahkemesinin anayasaya uygunluk denetimine açılır, hem de bunlar üzerinde siyasal denetim güçlendirilir. 1982 Anayasasına göre TBMM OHAL ve sıkıyönetim KHK’lerini kabul ya da reddetmek yoluyla bunlar üzerinde siyasal denetim uyguluyor. Ancak TBMM’nin bu kararnameleri görüşmesi için süre sınırı öngörülmemiş olması bu denetimi uygulamada etkisiz kılıyor. 2017 Anayasa değişiklikleri, cumhurbaşkanının çıkaracağı OHAL kararnamelerinin TBMM’nin bunları üç ay içinde görüşüp karara bağlamaması durumunda kendiliğinden yürürlükten kalkmasını öngörüyor. Bu düzenlemenin, 1982 Anayasasının ilk biçimine göre kararnameler üzerinde TBMM’nin siyasal denetimini biraz daha etkili kıldığı söylenebilir. Ancak yürütme organının hukuka bağlı kalmasını sağlamak bakımından hala çok yetersiz kaldığını da belirtmek gerekir. Anayasanın öngördüğü üç aylık süre olağanüstü bir yönetimde çok uzundur. Ayrıca Cumhurbaşkanının TBMM’nin reddettiği ya da görüşmediği için yürürlükten kalkan bir kararnameyi yeniden çıkarmasının önünde hiçbir hukuki engel yoktur. O nedenle, kararnamelerin en çok bir ay içinde TBMM tarafından görüşülüp karara bağlanması, aksi takdirde kendiliğinden yürürlükten kalkması; TBMM’nin onaylamadığı kararnamelerin yeniden çıkarılmasına ilişkin anayasal bir yasak konması gerekir. Son olarak, OHAL kararnameleri de dahil olmak üzere yürütme organının yaptığı bütün düzenleyici işlemlerin bağımsız yargı denetimine bağlı olması olağanüstü dönemlerde yürütme organını Anayasa ve hukuk devleti sınırları içinde tutmanın vazgeçilmez bir gereğidir.